在PPP暫停入庫(kù)、專項(xiàng)債審核加緊的嚴(yán)監(jiān)管背景下，如何在保障政府投資項(xiàng)目可持續(xù)和防范金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，有效地籌集和利用基建資金，成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。近期，某地以花崗巖礦采礦權(quán)作為對(duì)價(jià)招選社會(huì)資本投資建設(shè)通用碼頭，引發(fā)各方對(duì)資源對(duì)價(jià)捆綁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式的可行性討論。
所謂資源對(duì)價(jià)，就是指地方政府通過(guò)出讓礦產(chǎn)資源、土地資源等自然資源或公共資源的使用權(quán)或開(kāi)發(fā)權(quán)，換取社會(huì)資本方承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的義務(wù)或提供相應(yīng)的資金支持。
相較于資源補(bǔ)償項(xiàng)目（RCP，Resource-Compensate-Project）以實(shí)施準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性以及非經(jīng)營(yíng)性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為主、捆綁相關(guān)經(jīng)營(yíng)性資源，資源對(duì)價(jià)主要按照資源出讓程序?qū)嵤?/strong>
資源對(duì)價(jià)并不是一個(gè)全新的概念，曾經(jīng)火熱的土地配建實(shí)際上也屬于資源對(duì)價(jià)，即以土地資源作為對(duì)價(jià)來(lái)開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
這種模式在一定程度上緩解了地方政府的財(cái)政壓力，也激發(fā)了社會(huì)資本方的參與積極性，為基建項(xiàng)目提供了新的融資渠道。
但是，這兩種方式也有其局限性，如土地資源本身的稀缺性、開(kāi)發(fā)成本的高昂性、規(guī)劃設(shè)計(jì)的復(fù)雜性等。
2018年以來(lái)，隨著人口結(jié)構(gòu)和供求關(guān)系變化，房地產(chǎn)行業(yè)增速放緩，地方土地出讓金收入急劇下降。2022年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入比上年下降23.3%，地方財(cái)政面臨巨大壓力，地方政府急需尋找地方財(cái)政收入新的增長(zhǎng)點(diǎn)。我國(guó)礦產(chǎn)資源種類豐富且需求市場(chǎng)最大，礦產(chǎn)資源收益未來(lái)增長(zhǎng)空間較大，有望成為地方基建投融資新出路。
礦產(chǎn)資源對(duì)價(jià)是指以礦業(yè)權(quán)作為對(duì)價(jià)來(lái)開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種方式。礦產(chǎn)資源對(duì)價(jià)有以下優(yōu)勢(shì)：
礦產(chǎn)資源對(duì)價(jià)可以有效解決基建項(xiàng)目資金缺口問(wèn)題。由于礦產(chǎn)資源具有較高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和市場(chǎng)需求，可以吸引社會(huì)資本參與基建項(xiàng)目，并通過(guò)后期礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)收益來(lái)回報(bào)投資。
礦產(chǎn)資源對(duì)價(jià)可以促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理利用和保護(hù)。通過(guò)將礦產(chǎn)資源與基建項(xiàng)目掛鉤，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的有序開(kāi)發(fā)，避免盲目開(kāi)采和浪費(fèi)，同時(shí)也可以提高礦產(chǎn)資源的環(huán)境管理水平，減少污染和生態(tài)破壞。
礦產(chǎn)資源對(duì)價(jià)可以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。通過(guò)礦產(chǎn)資源對(duì)價(jià)，可以帶動(dòng)基建項(xiàng)目的建設(shè)，改善地方基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高公共服務(wù)水平，同時(shí)也可以帶動(dòng)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，增加財(cái)政收入，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
但由于資源對(duì)價(jià)中涉及多方主體和多種利益的博弈和協(xié)調(diào)，因此需要明確各方的權(quán)責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，在實(shí)際操作過(guò)程中需要關(guān)注以下幾個(gè)方面：
僅靠資源出讓收益，不能完全滿足基建所需資金。以礦產(chǎn)資源為例，2023年 3月 24日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局修訂印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法》（財(cái)綜〔2023〕10號(hào)）規(guī)定了“礦業(yè)權(quán)出讓收益為中央和地方共享收入，由中央和地方按照 4:6 的比例分成，納入一般公共預(yù)算管理，出讓采礦權(quán)的，采礦權(quán)出讓收益首次征收比例不得低于采礦權(quán)出讓收益的 10%且不高于 20%。”
由于央地分成的限制，若僅靠礦產(chǎn)權(quán)出讓收益作為資金來(lái)源，地方政府需要付出資源較多。
因此，需要根據(jù)具體項(xiàng)目的情況，合理確定資源對(duì)價(jià)比例或金額，避免出現(xiàn)資金缺口或地方資源浪費(fèi)。
社會(huì)資本不舉牌競(jìng)拍資源可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。由于資源對(duì)價(jià)涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開(kāi)發(fā)兩個(gè)領(lǐng)域，社會(huì)資本方需要具備相應(yīng)的技術(shù)能力、資金實(shí)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，而這些條件并不是所有社會(huì)資本方都具備的。
社會(huì)資本方可能存在對(duì)資源價(jià)值評(píng)估不準(zhǔn)確、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)承擔(dān)不清楚、對(duì)項(xiàng)目回報(bào)預(yù)期不確定等問(wèn)題而不舉牌競(jìng)拍，導(dǎo)致資源出讓價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)值，損害國(guó)家和地方利益。
因此，有必要在合同中詳細(xì)約定關(guān)于社會(huì)資本不舉牌競(jìng)拍導(dǎo)致合作終止的條款，嚴(yán)控國(guó)有資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)。
03 資源對(duì)價(jià)的“未來(lái)”
在土地財(cái)政轉(zhuǎn)型、地方政府融資通道有限的背景下，以資源交換形式換取地方發(fā)展機(jī)會(huì)或許是一條新出路。但由于礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，其開(kāi)發(fā)利用需遵循國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，如《礦產(chǎn)資源法》《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》等，將礦產(chǎn)資源出讓與基礎(chǔ)設(shè)施招標(biāo)捆綁可能涉嫌惡意規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)性程序。為確保項(xiàng)目可實(shí)施，可從以下幾方面切入：
捆綁與資源開(kāi)發(fā)相關(guān)性強(qiáng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。以現(xiàn)有落地項(xiàng)目情況來(lái)看，目前較為可行的辦法通常是將礦產(chǎn)資源與開(kāi)發(fā)資源所必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相捆綁，如通往礦區(qū)的公路、橋梁、水電等。同時(shí)，為規(guī)避資源開(kāi)采對(duì)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等可能造成的影響，需要求社會(huì)資本方在合作年限范圍內(nèi)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)，并承擔(dān)因此產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。期限屆滿，將基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)完整移交至政府。
在合同中劃分責(zé)任界面。由于資源出讓和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及到兩個(gè)不同性質(zhì)的合同，即資源出讓合同和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合同，如何在合同中明確雙方的權(quán)利義務(wù)、履約條件、違約責(zé)任、爭(zhēng)議解決等問(wèn)題，這就要求在簽訂和履行合同時(shí)，要明確各方的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任分擔(dān)，并制定有效的風(fēng)險(xiǎn)防范和爭(zhēng)議解決機(jī)制。
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段的背景下，資源對(duì)價(jià)有望成為新的基建投融資出路，同時(shí)也需要關(guān)注資源出讓與建設(shè)資金相匹配、防范國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題。資源對(duì)價(jià)捆綁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式能否順利實(shí)施的關(guān)鍵在于兩者之間的緊密關(guān)聯(lián)性。